我国政务门户网站发展现状

           从1999年启动政府上网工程开始，政府网站的发展已经进入“门户”发展的新阶段，使政府门户网站的发展逐步地成为了电子政务建设的龙头，而政府门户网站的发展也促使电子政务建设成为推进国家信息化的“领头羊”，是电子政务建设成果的集中体现，通过政府上网，带动和促进了全社会信息化的发展。

但政府门户网站发展到今天，一些发展中的问题也明显地暴露出来，而且在认识上存在的偏差也日见显现，在未来的发展中我们就要纠正政府门户网站在发展中存在的偏差和解决存在的问题。

一、政府门户网站建设和运行主体混乱

自1999年启动政府上网工程开始起，全国的各市县陆续建设的政府门户网站大部分都是由原来隶属于国家计委的信息系统承担的，但随着机构改革的变化，承担建设政府门户网站的部门几经异主，使得在全国管理和运行政府门户站部门，基本上已经不能成为了一个有效率的系统，几年来我们通过不同渠道的了解，现在全国各级政府门户网站的建设、管理和运行系统总结起来基本上有三乱。

首先是隶属关系混乱，特别是市县两级管理和运行政府门户网站部门的隶属关系的混乱尤为突出，市县两级管理和运行政府门户网站的部门有隶属于党委办的、政府办的、党委宣传部门的、发改委的、信息产业部门的、统计部门的，个别的还有市县政府直属的。由于这些主管部门的业务主体各有不同，对一个问题或事物认识的角度和侧重点不同，使目前的政府门户网站建设五花八门，不便于公众的使用。

其次是管理和运行政府门户网站部门的性质混乱，有参照公务员办法管理的、有财政全额拨款事业单位的、有财政差额拨款事业单位的，而且还有一些人在同一个网站工作，其身份存在着各种差异。几年来频繁的事业单位改革，使得部门性质差一些的单位出现了人才留不住，庸才干不了活的局面。

最后是单位的级格混乱，表现突出的是地市一级城市管理和运行政府门户网站的部门，大致上上下差有两级。

上述三乱中的第一点，使得各级管理和运行政府门户网站部门的系统功能发挥不出来，致使政府门户网站建设得五花八门。第二和第三点所存在的差异，使得人才的功能发挥不出来，影响人的主观积极性。

所以，各级管理和运行政府门户网站的部门急待国家解决政府门户网站管理和运行主体的混乱问题，使之发挥出系统性的效益，为今后建设和运行规范性的政府门户网站打下必要的基础和制度与管理上的保证。

从事业的健康发展出发，建议应使各级政府门户网站管理和运行的主体从各自的隶属机构中独立出来，因为，政府门户网站的工作统揽整个政府各部门的网上服务与办公事务，现有的党政各部门都有各自的主体业务，把这样一个关乎全局的电子政务建设和管理工作，特别是政府门户网站的管理和运行工作，变成一个部门的从属业务，将不利于电子政务的发展，因此说负责电子政务建设、管理和运行机构隶属于谁都不合适。独立出来后或称为电子政务管理局，并且由各级政府的常务副主管或政府的秘书长直接分管，使负责政府门户网站管理和运行的部门在服务于政府各部门的同时，也有权力对政府各部门在政府门户网站上的行为进行监督、检查和考核，使负责政府门户网站管理和运行部门有职有权，利于工作的开展。另外，各级政府门户网站管理和运行的主体成为一个系统，会给政府门户网站的统一规划、统一管理带来极大的好处，有利于解决下面所说的第二个问题，同时也必将节省大量的管理运行成本，提高效率。

由于各级政府门户网站管理和运行主体的隶属关系五花八门，建设网站的主体意识和侧重点各有不同，对政府门户网站功能和作用的认识存在着偏差。因此，就产生了急待解决的第二个问题。

二、政府门户网站本身急待统一规范

当今社会，人的流动性在不断地增强，出于各种需要，一个人可能在很短的时间内需要了解几个城市的某些情况，各城市的政府门户网站就成了了解这些信息的首选。目前国内很多政府门户网站存在着内容分类混乱，定位不清晰，服务对象不明确等问题。当我们作为一个公众浏览不同城市的政府门户网站时，由于这五花八门的网站，本来应当很快捷便利的信息浏览，使得我们不得不犹如进入迷宫一般，去耐心仔细的查找。这些问题大体出在三个方面，一是在网站首页这密密麻麻的小字快中，当我们去查找所需要的信息时，在不同的网站，其所在的位置大不相同，犹如迷宫。二是同一个信息内容，在不同的网站上所在的栏目名称不同。三是同一个栏目名称，在不同的网站上其信息内容不尽一致，这些问题急待规范。

我国的政府网站建设和发展已经有了十来年的历程，初步形成了政府网站群的建设格局，标志着政府门户网站建设已具规模，从中央政府网站到各级政府网站都积累了许多经验，形成的共识也越来越多，应该开始着手实施更为有效的政府网站群建设和政府门户网站规范化建设。建议，目前由中央的主管部门牵头，组织各级政府门户网站有经验的同志研究出各级政府门户网站规范的模式，制作标准统一的各级政府门户网站的样式进行推广和使用。并参照商务部网站建设、管理和运行模式，建立起以政府门户网站为统领的政府网站群。特别是市县两级政府门户网站是为民服务的主要窗口，更要推广这种模式化的网站，使公众在浏览不同城市的政府门户网站时，很容易找到相关的信息。因此，应在网站的首页上用三分之二左右的版面做出强制性的规范设计，如要统一的栏目名称、栏目内容要求、栏目所在网站的位置等，以及各页面的格式也要有一定的统一性和规范性，特别是网页头部和底部的格式设计要统一，但背景和网站标志可按地方特色自定。用三分之一左右的版面用做地方特色设计，以此来体现不同城市的特点。在栏目内的子栏目中也要作出必要的强制性规定，同时，还可根据地方各自的特点增加一些特色子栏目，这将会实现各同级间政府门户网站共性和个性的和谐统一。另外，现在仍然存在着网站名称和网站域名的混乱，也急待需要加以统一和规范。我认为现在是该到了统一规范政府门户网站的时候了。这样，使那些由于技术人才和资金缺乏的地区也能有一个好的网站策划和设计作为技术支撑，至于信息资料的丰富与否、更新的及时与否、服务的质量好坏与否，这就要看当地党政领导的重视程度了。因此说，此项措施可促进相对落后地区政府门户网站的建设和发展。

三、应透过评测政府门户网站来考核政府工作本身

每年一度的政府门户网站考核和测评工作，应当体现出透过政府门户网站的评测来考核当地政府本身在网上为民服务的质量和水平，而不是考核政府门户网站本身，政府门户网站它本身不产生信息，解答不了网民的咨询、投诉，采纳不了网民的建议和意见，而是政府各职能部门通过政府门户网站这个平台进行信息发布、网上办事和与网民互动，进而实现网上为民服务的目的。上级政府考核下级政府门户网站，实质上是通过政府门户网站对下级政府的考核，本级政府通过对本级政府门户网站的考核实质上是考核各职能部门在政府门户网站上的工作表现。

上述问题的解决，可使政府门户网站及其管理和运行部门达到屡顺关系，规范标准，考核评测有的放矢等目的，有利于电子政务特别是政府门户网站的健康发展，便于完成政府通过利用政府门户网站由一个全能型的管制政府向服务型的政府转变，使普通民众能够真正实现通过网络与政府打交道。

为全面掌握我国各级政府门户网站的发展状况，及时总结问题，为制定政策和措施提供参考依据，进一步促进电子政务发展，国务院信息化工作办公室特委托中国电子信息产业发展研究院赛迪顾问股份有限公司成立工作组（国信办函[2003]122号），研究制定调查指标并实施一年一度的调查。
2004年4月8日北京新世纪饭店，国务院信息化工作办公室组织有关单位人员和专家，就“2003年中国政府门户网站发展状况调查”召开了座谈会。国务院信息办推广应用组赵小凡司长主持了座谈会，赛迪顾问信息化咨询事业部孙国锋副总经理介绍了调查过程和调查结果，来自中共中央办公厅秘书局、中共中央宣传部办公厅、中央机构编制委员会办公室综合司、国务院办公厅秘书局、国家发展和改革委员会办公厅、监察部办公厅、财政部办公厅、人事部办公厅、信息产业部办公厅、商务部办公厅、文化部办公厅、国家药品食品监督管理局办公室、国务院新闻办公室秘书局等13个部委单位的同志，就相关问题分别发表了自己的观点，并展开了热烈的讨论。
现选登部分调查结果，既希引起相关政府部门重视，也希获得社会各界建议，以完善未来调查工作。

三大指标构成我国政府门户网站评估体系
衡量政府门户网站的发展水平必须始终围绕电子政务的发展要求，同时又满足网站自身具备的性能特征，基于此，赛迪顾问认为本次政府门户网站指标体系须遵循以下五个基本原则：
1．引导性。通过调查指标和调查结果能够对各级政府网站发展起到积极、正确的引导作用。
2．客观性。调查指标以客观性指标为主（尽可能避免主观性指标），通过网站分析便能够客观反应网站的重要属性。
3．可比性。指标的设定必须结合当前我国政府网站普遍发展水平，指标要求不宜过高，同时必须能够明显区别各网站之间的水平差异，使得不同网站能够进行相互比较。
4．可操作性。尽量做到指标简单易懂，打分客观，数据容易统计，计算方便快捷。
5．可拓展性。随着政府网站的不同发展阶段，调查指标体系必须进行适时做适应的调整。
从世界各国电子政务的发展路径来看，其主要内容建设基本上都遵循从信息发布到交互服务的过程。除了网站内容之外，功能结构是门户网站内容实现的保障。因此，本次政府门户网站指标体系由“政务信息公开”“政府交互服务”“网站功能结构”三部分组成。
针对部委网站与地方网站的不同特点，二者指标体系略有不同，部委网站指标体系包括35个具体指标，包括19个信息公开指标、7个交互服务指标、9个功能结构指标，地方网站指标体系包括40个具体指标，包括24个信息公开指标、7个交互服务指标、9个功能结构指标，如图1所示。



我国政府门户网站总体发展状况

本次调查的对象包括国务院部委及直属机构（以下统称“部委”）和省级、地级和县级（以下统称“地方”）政府门户网站等。在调查过程中，对部委及其所属机构（共77家）及省级（共31家）、地级（共329家）政府门户网站进行全部调查，对县级（抽样414家）政府门户网站采用抽样调查。
调查结果显示，总体来看我国政府门户网站尚处于发展的初级阶段，反映在指数上，得分均在0.5以下。就省、地、县级三类网站比较来看，省级政府门户网站发展状况相对较好；县级政府门户网站发展状况则相对落后。关于部委门户网站，其发展情况也不容乐观，总体情况略差于省级网站。具体指数得分见下图。
 
图2 我国各级政府门户网站发展综合指数比较
调查结果显示，部委门户网站排在前10位的依次为商务部、国家食品药品监督管理局、审计署、林业局、粮食局、国家税务总局、卫生部、外汇管理局、国家安全生产监督管理局和国家环境保护总局；全国各省市级门户网站中排在前10位的依次为北京、上海、重庆、河北、广东、安徽、江西、新疆、陕西和福建；全国各地级政府门户网站中排在前10位的依次为广州、杭州、南京、珠海、青岛、武汉、大连、黄石、苏州和汕头。

我国政府门户网站“信息公开”发展状况

“信息公开”是政府门户网站的基础，调查结果显示，除县级网站以外，我国省级、地级及部委级网站的“信息公开”已经有了较为明显的发展，从指数来看，基本达到中等水平。而县级网站仍处于刚起步阶段，具体指数如下图所示。
 图3 我国政府门户网站“信息公开”发展状况
从网站具体信息内容发布来看，部委级政府门户网站中，提供“政策法规”、“部门概览”以及“部门联系方式”三类信息的网站数量最多，网站比例依次为90.02%、88.55%、88.55%；发布较少的信息为“招投标信息”、“机构设置”以及“直属单位介绍”，网站比例依次为54.60%、48.70%、45.75%。
省级政府门户网站中，提供“本地概览”、“政策法规” 以及“机构设置”三类信息的网站数量最多，网站比例依次为100.00%、92.59%、88.89%；发布较少的信息为“服务时间地点”、“办事指南”以及“动态新闻”，网站比例依次为77.78%、62.96%、51.85%。
地级政府门户网站中，提供“本地概览”、“机构设置”以及“通知公告”三类信息的网站数量最多，网站比例依次为100.00%、100.00%、96.82%；发布较少的信息为：“动态新闻”、“领导分工”以及“服务时间地点”，网站比例依次为70.49%、61.17%、49.42%。
县级政府门户网站中，提供“本地概览”、“机构设置”以及“通知公告” 三类信息的网站数量最多，网站比例依次为94.02%、73.37%、67.93%；发布较少的信息为“领导分工”、“办事指南”以及“服务时间地点”，网站比例依次为47.28%、36.96%、15.76%。

我国政府门户网站“交互服务”发展状况
“交互服务”是政府门户网站的核心，调查结果显示，我国各级政府门户网站“交互服务”情况普遍很不理想，县级政府门户网站基本没有起步，省级、地级以及部委级政府门户网站也刚刚走了一小步，指数均在0.3以下。具体指数如下图所示。
 图4 我国政府门户网站“交互服务”发展状况
从网站具体信息内容发布来看，部委级政府门户网站中，提供“民意调查”、“投诉举报”两类服务的网站数量最多，网站比例依次为38.37%、30.99%；提供较少的服务为：“申报审批”、“政府回应”，网站比例均为13.28%。
省级政府门户网站中，提供“投诉举报”、“表格下载”两类服务的网站数量最多，网站比例依次为77.78%、37.04%；提供较少的服务为“政府回应”、“在线咨询”，网站比例依次为7.41%、3.70%。
地级政府门户网站中，提供“投诉举报”、“民意调查”两类服务的网站数量最多，网站比例依次为89.94%、31.19%；提供较少的服务为“政府回应”、“在线咨询”，网站比例依次为4.60%、2.03%。
县级政府门户网站中，提供“投诉举报”、“民意调查”两类服务的网站数量最多，网站比例依次为28.80%、7.61%；提供较少的服务为“表格下载”、“申报审批”，网站比例依次为1.09%、0%。

我国政府门户网站“功能结构”发展状况
“功能结构”是政府门户网站的保障，调查结果显示，我国政府门户网站“功能结构”建设情况在总体上好于“信息公开”和“交互服务”。从省级、地级、县级以及部委级政府门户网站的功能结构来看，县级政府网站总体发展状况要差一些，其指数得分不足0.2。具体得分情况见下图所示。


调查结果显示，部委级政府门户网站在功能结构建设方面，“内容层次合理”的网站比例为90.02%，发展状况良好；而“提供使用帮助”的网站比例仅为2.95%。
省级政府门户网站在功能结构建设方面，“内容层次合理”及“具有内容提示”的网站比例为100.00%”；而“提供使用帮助”的网站比例为0%。  
地级政府门户网站在功能结构建设方面，“内容层次合理”、“具有内容提示”以及“提供相关链接”的网站比例为100.00%；而“提供使用帮助”的网站比例为0.81%。
县级政府门户网站在功能结构建设方面，“内容层次合理”的网站比例为95.65%；而“提供使用帮助”的网站比例为0%。

本次为我国首次对各级政府门户网站进行全面的调查，指标设置的考察目标是了解网站内容建设的系统性。未来的调查工作将基于目前的研究成果，在信息和服务内容的深度及质量评估方面进一步探索。由于调查时间紧、工作量大、经验不足，本次调查尚存在很多不足之处。相信随着调查指标体系的不断完善和调查方法的逐步改进，关于我国政府门户网站的调查结果将为我国政府制定相关政策提供更具价值的参考。

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